Azərbaycan Dövlət Neft Fondu

Azərbaycanın Suveren Sərvət Fondu olan Dövlət Neft Fondu (SOFAZ) şübhəsiz olaraq milli iqtisadiyyatda önəmli rol oynayır. Elə bu səbəbdən də mən bu dəfə Fondla bağlı öz fikirlərimi paylaşmaq qərarına gəldim…

Suveren Sərvət Fondlarının (SSFlər) vacibliyi əlbəttə danılmazdır. Ölkələr bu qurumları adətən təbii resurs gəlirlərinin nəsillər arasında bərabər bölünməsi, fiskal stabilliyin təmin olunması və iqtisadiyyatın xammaldan asılılığının qarşısının alınması hədəfləri ilə qururlar. SSFlərin gəlir mənbələri dəyişkəndir, bəziləri üçün bu xammal (əsasən neft və qaz), bəziləri üçün valyuta ehtiyatları, bəziləri üçün isə ticarət artığıdır (yəni ixracın idxalı üstələməsi)[1].

SOFAZ 2000-ci ildə yaradılıb. Nizamnaməsinə əsasən onun əsas hədəfləri bunlardır: (a) qaz və neft gəlirlərinin yığımı və səmərəli şəkildə xərclənməsi, (b) nəsillərarası bərabərlik və (c) Azərbaycan üçün strateji əhəmiyyəti olan layihələrin maliyyələşməsi[2]. Sonuncu hədəfə əsasən Fond Bakı – Tbilisi – Kars dəmiryolu, Azərbaycanlı gənclərin xaricdə təhsil alması, məcburi köçkün və qaçqınların vəziyyətinin yaxşılaşdırılması və Türkiyədəki STAR neft emalı zavodu kimi  fərqli proyektlərə vəsait ayırmışdır.

2005-ci ildən bəri (əvvəlki illər üçün hesabatlar neft fondunun internet səhifəsində yerləşdirilməyib) SOFAZ 139.2 milyard ABŞ dolları dəyərində gəlir əldə edib. Bu məbləğdən 101.5 milyardı (yəni gəlirlərin 72.9%-i) artıq xərclənib. Hətta 2015-ci ildə, fondun xərcləri onun gəlirlərini üstələyib! Aşağıdakı diaqramdan siz 2005 – 2018-ci illər üzrə SOFAZ-ın gəlir və xərclərinin dinamikasını görə bilərsiniz.

Diaqram 1: SOFAZ-ın gəlir və xərclərinin dinamikası

Graph1.png

Mənbə: Azərbaycan Dövlət Neft Fondu

Mənim fikrimcə, Fondun gəlirlərini xərcləmə siyasəti iki dövrə bölmək olar: 2005 – 2011 və 2012-ci ildən sonra. Əvvəlki dövr daha yüksək yığım ilə səciyyələndirilə bilər, belə ki bu illər ərzində gəlirlərin 42.3%-i yığıma yönləndirilmişdi. 2012-ci ildən sonra isə bu göstərici sadəcə 11.7%-dir. Hərçənd ki Fond 2018-ci ildə daha yüksək səviyyədə yığım edib (34.9%), bunun səbəbi böyük ehtimalla neft qiymətlərinin gözləniləndən yuxarı dinamika göstərməsidir. Elə 2019-cu ilin təsdiq edilmiş büdcəsinə baxmaq bu fikri sübut etmək üçün kifayətdir (büdcə qanununda 2019-cu ildə gəlirlərin cəmi 12.3%-i yığım üçün nəzərdə tutulub). Aydındır məsələdir ki, SOFAZ əsasən də 2012-ci ildən sonra gəlirlərinin böyük hissəsini xərcləyərək nəsillərarası bərabərlik prinsipini göz ardı eləyib.

Bəziləri deyə bilər ki, neft qiymətlərindəki kəskin düşüşdən sonra (hansı ki, 2012-ci ildən sonrakı dövrə təsadüf edir) Fondun Azərbaycan iqtisadiyyatını xilas etmək naminə daha çox xərcləməyə getməsindən başqa yolu yox idi. Bu arqumentdə müəyyən qədər həqiqət olsa da, arqument eyni zamanda SOFAZ-ın yaradılmasının ən fundamental səbəblərindən birini, daha dəqiq desək iqtisadiyyatın diversifikyasiyası prinsipini pozur. Məşhur Ratçet effektini nəzərə aldıqda vəziyyət daha da pisləşir, belə ki hökümət iqtisadi tənəzzül vaxtında daha yüksək xərcləmələrlə krizislə mübarizə aparsa da, böhran dövrünün bitməsindən sonra belə adətən xərclər azaldılmır. Bu hal effektiv olaraq iqtisadiyyatda ictimai sektorun payını artırmaqla onu neft və qazdan daha da asılı hala gətirir.

Suveren Sərvət Fondlarının əsas məntiqi “göydəndüşmə” resurs gəlirlərinin (bizim halda neft gəlirləri) iqtisadiyyata birbaşa daxil olmasına maneə yaradaraq ondan asılılığının yaranmasının qarşısını almaqdır. Bu məntiqə əsasən Fondlar gəlirlərini yığır və ancaq xarici səhm və istiqrazlara investisiya edirlər, hansı ki, onlar üçün əlavə gəlir yaradır. SOFAZ isə bu məsələdə də geri qalır. Bəzi illərdə SOFAZ-dan dövlət büdcəsinə olan transferlər dövlət büdcəsinin ümümi gəlirlərinin 60%-i təşkil edib (bax: diaqram 2). Baxmayaraq ki bu göstərici 2016-cı ildə 35%-ə qədər düşdü, daha sonra 2018-ci ildə yenidən 42%-ə qədər yüksəlib. Əgər dövlət büdcəsinin 42%-i birbaşa neft fondu transferlərindən maliyyələşirsə, onda biz hansı diversifikasiyadan danışa bilərik?

Diaqram 2: Dövlət büdcəsi gəlirlərində SOFAZ-ın payı

Graph2.png

Mənbə: Maliyyə Nazirliyi, Dövlət Neft Fondu

Neft gəlirlərinin əksəriyyətinin xərclənməsi iki böyük problem yaradır, iqtisadiyyatın neftdən asılılğı (yuxarıda qeyd etdiyimiz kimi) və fiskal siyasətin qeyri-dayanıqlılığı (indi bu problemə toxunacayıq).

Nizamnaməsində qeyd olunmamasına baxmayaraq, Dövlət Neft Fondunun əsas hədəflərindən biri də məhz fiskal dayanıqlılıq olmalıdır. Ümumi olaraq götürsək, Azərbaycan üçün fiskal dayanıqlılıq neft və qaz gəlirlərinin azaldığında iqtisadiyyatın böhrana daxil olmaması, eləcə də hökümətin fiskal siyasətinin vergi dərəcələrini qaldırmadan, və ya büdcə xərclərini azaltmadan davam etdirilə bilməsidir. Mənim fikrimcə, SOFAZ-ın ən uğursuz olduğu məqam elə məhz fiskal dayanıqlılıqdır.

2018-ci ilin iyul ayındakı dəyişiklərdən sonra SOFAZ-ın büdcəyə transferləri 10.2 milyard manata bərabərdir. Nəzərə alsaq ki, Fondun aktivlərinin dəyəri 65.6 milyard manatdır (2018), əgər hər hansı bir səbəbdən Azərbaycanın neft/qaz rezervləri bugün tükənərsə, deməli Neft Fondu dövlət büdcəsini sadəcə 6-7 il ayaq üstə saxlaya biləcək. 7 ildən (yaxşı halda) sonra büdcənin necə formalaşacağı isə böyük bir sirr olaraq qalır. Əslində realda vəziyyət bundan da pisdir, çünki dövlət büdcəsinin qeyri-neft kəsiri mənim hesablamalarda istifadə etdiyimdən də yüksəkdir (çünki Neft Fondundan transferlərdən başqa dövlət büdcəsi həm də neft şirkətlərinin vergiyə tabe olunmasından da gəlir əldə edir). Əksər hallarda Azərbaycanın neft/qaz resurslarının tükənməsi bizə çox uzaq bir hadisə kimi gəlir. Lakin vəziyyət tam olaraq belə deyil. Belə ki, Dünya Bankının tədqiqatlarına[3] əsasən Azərbaycanın neft hasilatı 2024-ci ilə kimi 50% azalacaq və bu itki artan qaz istehsalı tərəfindən kompensasiya edilə bilməyəcək. Əgər neft və qaz ehtiyatlarının tükəndiyi zaman iqtisadi tənəzzülə daxil olmaq istəmiriksə, onda növbəti 5-10 il ərzində Azərbaycanın yüksək dərəcədə qeyri-dayanıqlı olan fiskal siyasətini yenidən tərtib etməliyik.

Fiskal siyasətin yenidən tərtib olunmasının əsas komponentlərindən biri məhz Dövlət Neft Fondudur. Dövlət büdcəsinə olan transferlərin müəyyən bir limitdə saxlanılması üçün adekvat və işləyən fiskal qayda tələb olunur. Əslində hal hazırda “qüvvədə olan” fiskal qaydamız var. 2004-ci ilin Sentyabrda prezidentin fərmanı ilə 2000 – 2025-ci illəri əhatə edən “Neft və qaz gəlirlərinin idarə olunması üzrə uzumüddətli strategiya” təsdiq edilib. Həmin strategiyada qeyd olunan bir bəndi diqqətinizə çatdırım: “neft və qaz gəlirlərindən daxilolmalar zirvə səviyyəsinə çatdıqda onların 25 faizdən az olmayan hissəsi yığıma yönəldilir”. Neft istehsalında gözlənilən düşüş və neft qiymətlərinin əvvəlki səviyyəsinə yüksəlməyəcəyini nəzərə alaraq 2011-ci ili Neft Fondunun gəlirlərinin zirvə həddinə çatdığı il kimi qəbul edə bilərik. Maraqlıdır ki, 2011-ci ildən sonra gələn 8 ilin hamısı yuxarıda qeyd edilən strategiyanın şərtini pozur. Aşağıdakı Diaqram 3-dən siz SOFAZ-ın 2011 – 2019 illər üzrə faktiki xərcləri ilə strategiyaya riayət olunması halında xərclərinin necə olmalı olduğunun müqayisəsini görə bilərsiniz.

Diaqram 3: Fiskal qaydaya riayət olunması halında SOFAZ-ın xərcləri

Graph3.png

Mənbə: Dövlət Neft Fondu, Müəllifin Hesablamaları

Təəssüflər olsun ki, 2005-ci ildən bəri neft və qaz gəlirləri xərclənərkən yuxarıda qeyd olunmuş fiskal qaydaya əməl olunmayıb[4]. Hətta bu qaydaya tam şəkildə əməl etmək belə fiskal dayanıqlılıq üçün yətərli ola bilməz. Təbii olaraq, 25% yığım şərti bu məqsəd üçün çox aşağı rəqəmdir. Dünya praktikasında fiskal dayanıqlılıq məsələsində ən uğurlu Suveren Fond Norveçin “Government Pension Fund Global (GPFG)” sayılır, hansı ki eyni zamanda bir trilyon dollardan çox aktivlərə sahib olmaqla həm də dünyanın ən böyük Suveren Sərvət Fondudur. Fiskal dayanıqlılığı təmin etmək üçün GPFG fərqli strategiyadan istifadə edir, belə ki, o ancaq neft gəlirinin idarəolunmasından əldə olunmuş əlavə dəyəri xərcləyir. Başqa sözlə desək, Norveçin neft fondu neft gəlirlərini ümumiyyətlə xərcləmir, əvəzində hamısını yığıma yönəldir.

GPFG-in təcrübəsini nəzərdə saxlayaraq gəlin indi bunu SOFAZ ilə müqayisə eləyək. Əvvəla qeyd etmək lazımdır ki, 2016 və 2017-ci illərdə SOFAZ neft və qaz gəlirlərinin idarə edilməsindən nisbətən daha yüksək qazanc əldə edib. Fond öz aktivlərinin xarici səhm, istiqraz, daşınmaz əmlak və s. İnvestisiya etməklər 2017-ci ildə 1.78% əlavə gəlir qazanıb (bax Cədvəl 1). Bu göstərici 2018-ci ildə 0.28%-ə düşüb, lakin bu tendensiyanın dünyanın digər Suveren Fondlarında da müşahidə edildiyini nəzərə alaraq onu keçici bir hal kimi qəbul edə bilərik. Əgər Azərbaycan da yaxın gələcəkdə fiskal siyasətini daha dayanıqlı etmək istəyirsə onda Norveçin istifadə elədiyi strategiyanı izləməyə məcburdur, hərçənd ki bu heç də asan addım olmayacaq. Müqayisə üçün qeyd edək ki 2017-ci ildə SOFAZın investisiyadan gəliri onun illik mənfəətinin 8.9%-i olduğu halda Fondun xərcləri illik mənfəətin 90.76%-ə bərabər olub (burda da 25% yığım prinsipi pozulub). Aydın məsələdir ki SOFAZ-ın hazırkı strategiyası ilə GPFG-in xərcləmə strategiyasının arasında çox böyük fərq var. Hər nə qədər çətin olsa da, Azərbaycanda müəyyən addımların atılması ilə fiskal stabillik əldə oluna bilər. Artan təcrübə və Fondun yığımlarının yüksəlməsi, habelə fiskal siyasətin yenidən qurulması (fiskal konsolidasiyaya getmək) bu processi sürətləndirə bilər. GPFG-in strategiyasının məqsədəuyğun olmasının bir digər səbəbi də odur ki, neft gəlirlərinin əksinə, fondun reservlərinin idarə olunmasından əldə olunan gəlirin dəyişkənliyinə müəyyən dərəcəyə qədər nəzarət etmək mümkündür.

Cədvəl 1: SOFAZ-ın aktivlərinin idarəedilməsindən əldə etdiyi gəlir

İl

SOFAZ-ın illik gəliri İdarəetmə gəlirləri

Gəlir faizi[5]

2011

15,628.3 176.4 0.35%

2012

13,673.7 543.6 0.94%
2013 13,600.5 480.6

0.79%

2014

12,731 387.2 0.61%

2015

7,721.1 335.6

0.59%

2016 9,410.2 1,068.8

1.90%

2017 12,137.5 1,083.6

1.78%

2018 17,614.1 181.1

0.28%

Mənbə: Dövlət Neft Fondu

Neft Fondunun növbəti elementar problemi isə onun idarəetməsi ilə bağlıdır. Dünyanın əksər SSF-lərinin əksinə, SOFAZ birbaşa olaraq icraedici hakimiyyətinin nəzarəti altındadır. Lakin sadə məntiq bizə deyir ki, bu hal arzuolunan deyil, çünki Fond-a nəzarət qanunvericiliyin səlahiyyətlərinə daxil olmalıdır. Bu məsələnin iqtisadidən daha çox siyasi olduğunu nəzərə alaraq mən bu haqda çox yazmayacam. Fikrimcə Kənan Aslanlının 2015-ci ildə yazdığı məqalədə bu problem sadə şəkildə izah edilir:

Lakin, iqtisadi siyasətin güc rəqabəti və elit mübarizəsi təbii resurs gəlirlərinin optimal səviyyəsi əvəzinə sürətli şəkildə xərclənməsinə gətirib çıxara bilər. Bu mənfi hal institutlar və qanunların zəif, iqtisadi və siyasi gücün yüksək dərəcədə konsentrə olduğu, şəffaflığın nisbətən məhdud olduğu və hökümətin birdən dəyişmə riskinin mövcud olduğu hallarda daha da güclüdür

Nəticəyə keçməzdən əvvəl mən Neft Fondu haqqında bir neçə müsbət məqamı da qeyd etməliyəm. Əvvəla, şəffaflığa gəldikdə beynəlxalq standartlarda belə SOFAZ yüksək nəticə göstərir. Qurumun veb səhifəsindən informasiya əldə etmək olduqca asan olmaqla yanaşı, rüblük və illik hesabatları da mütəmadi olaraq paylaşılır. Fond hesabatlarları ilə birlikdə auditor rəyini də paylaşır, hansı ki, Azərbaycanda digər dövlət qurumlarının əksəriyyətinin yerinə yetirmədiyi bir öhdəlikdir.

Nəticə

Azərbaycanın neft/qaz sektorunundan olan asılılığına qarşı mübarizədə Dövlət Neft Fondu ən əsas steykholderlardan biridir. Bununla yanaşı, o,  həm də neft/qaz gəlirlərinin gələcək nəsillər üçün saxlanılması rolunu da üstələyir. Lakin, Fondun yarandığı dövrdən bəri fəaliyyətləri (əsasən də 2012-ci ildən sonra) nə iqtisadiyyatın diversifikasiyasına, nə də nəsillərarası bərabərliyə töhfə verir. SOFAZ gəlirlərini böyük hissəsini dövlət büdcəsinə transfer şəklində xərcləməklə özünün fundamental funksiyasını pozub. Bunun nəticəsi olaraq da dövlət büdcəsi neft sektorundan ciddi şəkildə asılı hala düşüb, belə ki, büdcə gəlirlərinin 40%-dən çoxu birbaşa Fonddan maliyyələşir. Azərbaycanın neft istehsalının və neft qiymətlərinin yaxın gələcəkdə azalacağını nəzərə aldıqda Azərbaycanın hazırkı fiskal siyasətinin yüksək dərəcədə qeyri-dayanıqlı olduğunu görürük. Bu problemin həlli üçün tez bir zamanda ciddi addımların atılmaması bir neçə il sonra iqtisadi fəlaklətə səbəb ola bilər.

Artıq aydındır ki, Azərbaycanda “Neft və qaz gəlirlərinin idarə olunması üzrə uzumüddətli strategiya”-nın əksinə öz funksiyasını yerinə yetirən yeni bir fiskal qayda vacibdir. Neft Fondu yaxın gələcəkdə Norveç Fondunun istifadə etdiyi strategiyaya (ancaq neftin idarəolunmasından əldə olunan gəlirlərin xərclənməsi) tədrici keçidi başlamalıdır. Bu keçid Fondun gəlirlərinin daha yüksək bir hissəsinin gələcək nəsillər üçün yığılması ilə yanaşı həm də artan aktivlərdən daha artıq investisiya gəlirinin götürülməsini mümkün edir. Yeni strategiyaya keçidin asanlaşdırmaq, bir digər sözlə birdən-birə ciddi büdcə kəsri ilə üzləşməmək üçün növbəti 10-15 il ərzində büdcə xərclərinin azaldılması ilə fiskal konsolidasiya siyasəti aparılmalıdır.

Mövzu üzrə oxuya biləcəyiniz digər məqalələr (İngilis dilində)

Aslanli, Kenan (2015) Fiscal sustainability and the State Oil Fund in Azerbaijan. Journal of Eurasian Studies. [Online] 6 (2), 114–121.

Matthias Luecke (2010) Stabilization and Savings Funds to Manage Natural Resource Revenues: Kazakhstan and Azerbaijan versus Norway. Comparative Economic Studies. [Online] 53 (1), 35–56.

Sarvar Gurbanov et al. (2017) Management of Oil Revenues: Has That of Azerbaijan Been Prudent? Economies. [Online] 5 (2),  19 – 29.

Qeydlər

[1] Suveren Fondlar haqqında daha ətraflı məlumat üçün növbəti keçidə daxil ola bilərsiz (İngilis dilində): https://www.swfinstitute.org

[2] http://www.e-qanun.az/framework/148

[3] Onder, Harun (2012) “Azerbaijan – Inclusive growth in a resource-rich economy (English)” Washington DC : World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/135191468002380124/Azerbaijan-Inclusive-growth-in-a-resource-rich-economy

[4] Mən bu yazının İngilis dilindəki versiyasını paylaşdıqdan sonra 2018-ci ildə qəbul olunan yeni fiskal qaydanın mövcüdluğundan xəbərim oldu. Növbəti yazımda bu məsələyə toxunacam.

[5] Bu göstərici SOFAZ-ın aktivlərin idarə olunmasından əldə olunan gəlirlərin fondun cəmi aktivlərinə bölməklə əldə olunub.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s